Research Paper

An Analysis of the Structural Implementation Gap of the Clean Air Law in Iran: A Grounded Theory of Challenges, Contextual Factors, and Policy Strategies *

Mehrvash Khajevandi[1] , Mohamma Reza Tabesh^*[2] , Homan Bahmanpour[3] , Nabiollah Mansouri[4] , Farzam Babaei[5]

Extended Abstract

1.     Introduction

Air pollution has evolved into one of the most complex and enduring environmental governance challenges in Iran, with multidimensional impacts on public health, economic development, social welfare, and urban resilience. Although Iran introduced the Clean Air Law in 2017 as a comprehensive regulatory framework addressing mobile and stationary pollution sources, fuel standards, monitoring systems, and inter-agency responsibilities, its real-world effectiveness has remained limited. Parliamentary and governmental reports consistently show that only a fraction of the law’s provisions have been implemented, while key measures such as eliminating heavy fuel oil combustion, renewing obsolete vehicle fleets, and expanding public transportation have faced persistent delays. Existing research in Iran has largely focused on technical pollution modeling or descriptive legal analysis, offering limited insight into the deeper institutional and governance mechanisms that undermine policy execution. This study addresses this gap by providing a systematic, qualitative explanation of why implementation failures persist, emphasizing governance structures rather than technical deficiencies.

2.     Research Methodology

This research adopted a qualitative design based on the constructivist grounded theory approach proposed by Charmaz (2014). The interpretive paradigm enabled an in-depth exploration of the social, institutional, and political dynamics shaping policy implementation. Data were collected through 15 in-depth semi-structured interviews with senior officials of the Department of Environment, members of provincial air pollution emergency committees, experts from relevant ministries, municipal authorities, university scholars, and representatives of environmental NGOs. Participants were selected through theoretical purposive sampling and possessed extensive professional experience in air pollution governance. Interviews lasted between 45 and 75 minutes, were audio-recorded with informed consent, and transcribed verbatim. Data analysis followed three sequential stages of open, axial, and selective coding using MAXQDA 2024, resulting in 987 initial codes, 112 concepts, 38 subcategories, and 11 main categories. Trustworthiness was ensured through triangulation with official documents, member checking, peer review, and the maintenance of a transparent audit trail.

3.     Research Findings

The analysis identified the central phenomenon as a chronic structural gap between formally approved environmental policies and their operational implementation. Five major categories of implementation challenges were extracted: legal, institutional, financial, cultural–social, and technical–environmental barriers. Legal (importance coefficient = 41), institutional (39), and financial (38) challenges were found to be the most influential. Moreover, among the factors affecting implementation, the structure of legislation and policy design emerged as the dominant determinant (importance coefficient = 63), outweighing technological capacity and public awareness. Table 1 presents the major implementation challenges identified through grounded analysis.

Table 1. Major Implementation Challenges of Environmental Laws in Air Pollution Governance in Iran

The findings further indicate that a fossil-fuel-dependent political economy, bureaucratic resistance, fragmented authority, and unstable policy commitment interact to perpetuate ineffective implementation. Strategic responses emphasized strengthening the legal framework (21.4%), adopting economic and incentive-based instruments (20.7%), enhancing institutional capacity, and expanding technological innovation and public participation

4.     Conclusion

This study demonstrates that air pollution in Iran is fundamentally a governance failure rather than a purely technical or environmental issue. Despite the formal comprehensiveness of the Clean Air Law, structural deficiencies in legal design, institutional coordination, and financial sustainability have systematically undermined its implementation. The grounded paradigm model developed in this research provides the first empirically derived, context-specific explanation of policy implementation failure in Iran’s air pollution governance. By highlighting the central role of governance structures, the study offers a robust foundation for transitioning toward preventive, data-driven, and accountable environmental governance and provides actionable insights for policymakers seeking to bridge the persistent gap between policy formulation and execution.

Funding

There is no funding support.

Authors’ Contribution

Authors contributed equally to the conceptualization and writing of the article. All of the authors approved the content of the manuscript and agreed on all aspects of the work

Conflict of Interest

Authors declared no conflict of interest.

Acknowledgments

We are grateful to all the persons for scientific consulting in this paper.

* Corresponding Author: Associate Professor, Department of Environmental Management, Islamic Azad University, Science and Research Branch, Tehran, Iran.

[1] Ph.D. Student in Environmental Management, Islamic Azad University, Science and Research Branch, Tehran, Iran.

[2] Associate Professor, Department of Environmental Management, Islamic Azad University, Science and Research Branch, Tehran, Iran.

[3] Associate Professor, Department of Environmental Management, Islamic Azad University, Science and Research Branch, Tehran, Iran.

[4] Assistant Professor, Department of Environmental Management, Islamic Azad University, Science and Research Branch, Tehran, Iran.

[5] Professor, Department of Environmental Management, Islamic Azad University, Science and Research Branch, Tehran, Iran.

علمی پژوهشی

واکاوی شکاف ساختاری اجرای قانون هوای پاک در ایران: نظریه‌ای داده‌بنیاد از چالش‌ها، عوامل زمینه‌ای و راهبردهای سیاستی *

1      مقدمه

آلودگی هوا در دهه‌های اخیر به یکی از پیچیده‌ترین و فراگیرترین بحران‌های محیط زیستی جهان تبدیل شده و پیامدهای عمیقی بر سلامت عمومی، اقتصاد، توسعۀ شهری و حتی امنیت اجتماعی بر جای گذاشته است. سازمان جهانی بهداشت تخمین می‌زند که سالانه بیش از هفت میلیون مرگ زودرس در جهان ناشی از مواجهه با آلاینده‌های هوا است و بیش از ۹۹ درصد جمعیت جهان در معرض سطوح آلودگی بالاتر از حدود توصیه‌شده قرار دارند (سازمان بهداشت جهانی^[6]، 2024). این بحران در کشورهای درحال­توسعه به دلیل شهرنشینی شتابان، وابستگی شدید به سوخت‌های فسیلی، گسترش صنایع آلاینده و ضعف حاکمیت محیط زیستی شدت بیشتری دارد. ایران نیز طی سه دهۀ گذشته با بحرانی مزمن، ساختاری و چندبعدی در حوزۀ آلودگی هوا مواجه بوده که از یک مسألۀ صرفاً محیط ‌زیستی به چالشی اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و ژئوپلیتیکی تبدیل شده است.

براساس داده‌های رسمی، کلان­شهرهای ایران در سال ۱۴۰4–۱۴۰3 بیش از ۲۰۰ روز هوای ناسالم، بسیار ناسالم یا خطرناک را تجربه کرده‌اند. تهران، اهواز، اصفهان، کرج و مشهد بیشترین تعداد روزهای آلوده را به خود اختصاص داده‌اند (شرکت کنترل کیفیت هوای تهران، ۱۴۰۴؛ سازمان حفاظت محیط زیست، ۱۴۰۴). ذرات معلق PM₂. ₅ همچنان اصلی‌ترین عامل مرگ‌ومیر زودرس ناشی از آلودگی هوا در کشور است و ایران طبق گزارش مؤسسۀ اثرات سلامت^[7] (2024) همچنان در میان ۱۰ کشور نخست جهان از نظر شدت مواجهه با این آلاینده قرار دارد. ترکیب عوامل طبیعی (ریزگردهای مرزی، خشکسالی، وارونگی دما) و عوامل انسانی (بیش از ۲۰ میلیون وسیلۀ نقلیۀ فرسوده، مازوت‌سوزی، سوخت غیراستاندارد، تمرکز صنایع در حریم شهری و ضعف حمل‌ونقل عمومی) این بحران را به وضعیتی تقریباً لاینحل تبدیل کرده است.

در پاسخ به این بحران، قانون‌گذاری ایران از قانون «نحوۀ جلوگیری از آلودگی هوا» (۱۳۷۴) آغاز شد که به دلیل تمرکز محدود بر منابع ساکن و فقدان مکانیزم‌های اجرایی مؤثر ناکام ماند. تشدید بحران در دهۀ ۱۳۹۰ منجر به تصویب «قانون هوای پاک» در سال ۱۳۹۶ شد (مجلس شورای اسلامی، ۱۳۹۶). این قانون با ۳۴ ماده و ۳۹ تبصره، جامع‌ترین سند حقوقی موجود در حوزۀ مدیریت آلودگی هواست و برای نخستین بار رویکردی یکپارچه به منابع متحرک، ساکن، سوخت، حمل‌ونقل و پایش اتخاذ کرده و وظایف مشخصی برای بیش از ۲۳ دستگاه اجرایی تعیین نموده است.

بررسی وضعیت اجرای قانون هوای پاک در ایران حاکی از یک پارادوکس جدی میان اسناد بالادستی و واقعیت‌های میدانی است. گزارش‌های نظارتی مرکز پژوهش‌های مجلس (۱۴۰۲) نشان می‌دهد که پس از گذشت نزدیک به یک دهه از تصویب این قانون، تنها ۳۰ تا ۴۰ درصد مواد آن به‌طور کامل اجرا شده است. اکثر تکالیف کلیدی ازجمله اسقاط خودروهای فرسوده، تأمین سوخت استاندارد یورو ۵، حذف کامل مازوت‌سوزی و نوسازی ناوگان حمل‌ونقل عمومی، با تأخیر جدی یا توقف عملیاتی مواجه بوده‌اند. مطالعات داخلی پیشین (پیغمبرزاده و همکاران، ۱۴۰۰؛ فریادی، ۱۴۰۳) بر چالش‌های ساختاری نظیر عدم هماهنگی بین‌سازمانی، تعارض منافع اقتصادی–محیط ‌زیستی، کمبود بودجۀ پایدار، ضعف مکانیزم‌های نظارتی و تنبیهی، تأثیر تحریم‌ها بر دسترسی به فناوری‌های پاک و فقدان ارادۀ سیاسی مستمر تأکید داشته‌اند.

این شکاف میان «سیاست‌گذاری روی کاغذ» و «اجرای واقعی»، پدیده‌ای منحصر به ایران نیست و در سایر اقتصادهای نوظهور و کشورهای درحال­توسعه نیز با الگوهای مشابهی مشاهده می‌شود. برای نمونه، در هند ضعف هماهنگی میان سطوح فدرال و ایالتی در کنار فشار صنایع (شارما^[8] و همکاران، 2018؛ گانگولی^[9] و همکاران، 2020)، در پاکستان محدودیت ظرفیت نهادی و نفوذ ذی‌نفعان صنعتی (عطار^[10]، 2025)، در ترکیه مقاومت بوروکراتیک در برابر دستورالعمل‌های اتحادیه اروپا (آیدین^[11] و همکاران، 2011) و در کشورهای شورای همکاری خلیج فارس، تعارض میان توسعۀ نفت‌محور و اهداف محیط ‌زیستی چشم‌انداز ۲۰۳۰ (فراهت^[12]، 2022)، به­عنوان پیشران‌های اصلی شکست سیاست‌ها شناسایی شده‌اند.

با وجود این، پژوهش‌های پیشین در ایران عمدتاً با رویکرد کمی (مدل‌سازی آلاینده‌ها و سناریوهای کاهش) یا توصیفی–حقوقی انجام شده‌اند و به­ندرت به عمق فرآیندهای نهانی شکست اجرایی پرداخته‌اند. گپ پژوهشی اصلی، نبود یک مطالعۀ کیفی سیستماتیک است که بتواند لایه‌های پنهانی همچون «مقاومت پنهان سازمانی»، «فرهنگ بوروکراتیک»، «تعارض منافع ساختاری» و «پویایی‌های قدرت» را تبیین کند. این پژوهش با به‌کارگیری رویکرد سازنده‌گرای نظریۀ داده‌بنیاد (چارمز، 2014) به دنبال پاسخ­گویی به این خلاء است تا بدون پیش‌فرض‌های نظری از پیش تعیین‌شده و از دل تجربۀ زیستۀ کنشگران، یک «مدل پارادایمی بومی» استخراج کند.

در این راستا، با انجام مصاحبه‌های عمیق نیمه‌ ساختاریافته با ۱۵ نفر از خبرگان کلیدی (شامل مدیران ارشد سازمان حفاظت محیط زیست، اعضای کمیته‌های اضطرار استانی، کارشناسان عالی وزارتخانه‌های نفت، نیرو، صنعت و راه، اساتید دانشگاه و متخصصان حوزۀ انرژی و حمل‌ونقل) و تحلیل سیستماتیک داده‌ها با استفاده از نرم‌افزار مکس کیودا، تلاش شده است تا فرآیندهای زیرینی که منجر به شکاف ساختاری در اجرای قانون می‌شوند، شناسایی و راهبردهای سیاستی متناسب با بستر نهادی ایران ارائه گردد.

در این پژوهش تلاش می‌شود تا به این پرسش محوری پاسخ داده شود که مقوله‌های اصلی، عوامل علی، زمینه‌ای و مداخله‌گر، راهبردها و پیامدهای مرتبط با چالش‌های اجرایی قانون هوای پاک در ایران چیست. این پرسش در قالب اهداف ویژه شامل شناسایی چالش‌های ساختاری، تبیین سازوکارهای علّی و زمینه‌ای، و استخراج راهبردهای کنش‌گران در مواجهه با موانع دنبال می‌شود. ضرورت و تمایز این پژوهش در آن است که برخلاف مطالعات گذشته که عمدتاً بر مدل‌های کمّی-خطی یا تحلیل‌های محتوای حقوقی استوار بوده‌اند، از رویکرد نظریۀ داده‌بنیاد برای واکاوی "فرآیندهای زیرین" استفاده می‌کند. این روش به دلیل ماهیت استقرایی و تمرکز بر پویایی‌های قدرت و مقاومت سازمانی، قادر است خلأ نظری موجود در درک "چرایی شکست سیاست‌ها" را پر کند؛ گسستی که روش‌های پیشین به دلیل نگاه ایستا و غیرفرآیندی قادر به تبیین آن نبوده‌اند. اهمیت این تحقیق در آن است که با تکیه بر چارچوب مفهومی "پیچیدگی بوروکراتیک" و نظریۀ شکست اجرا[13]، نخستین مدل پارادایمی بومی را ارائه می‌کند. این مدل نه­تنها به شناسایی موانع فنی، بلکه به تحلیل تضاد گفتمانی و تعارض منافع پنهان میان نهادهای مسؤول می‌پردازد. از این رو، مدل حاصل قادر است گسست موجود میان «سیاست‌گذاری روی کاغذ» و «تحقق عینی قانون» را از طریق تبیین روابط پیچیده میان متغیرهای زمینه‌ای و مداخله‌گر پر و مبنایی علمی برای بازطراحی آیین‌نامه‌ها، تقویت حکمرانی فرابخشی و ارتقاء اثربخشی سیاست‌های کاهش آلودگی هوا فراهم کند.

شکل 1. چارچوب مفهومی تحقیق

2      روش تحقیق

این پژوهش از نوع کیفی و با استراتژی نظریۀ داده‌بنیاد طراحی و اجرا شده است. در این راستا، نسخۀ سازنده‌گرای (Constructivist) این رویکرد براساس آثار چارمز (2014) انتخاب شد تا برخلاف نسخه‌های کلاسیک که بر کشف واقعیت عینی تأکید دارند، این مطالعه بر پیش‌فرض هستی‌شناختی «واقعیت ساخته‌شده» استوار باشد؛ چراکه پدیدۀ شکاف اجرای قانون هوای پاک، محصول تفاسیر ذهنی، تعاملات کنشگران و موازنۀ قدرت در ساختار بوروکراتیک است. پژوهش در پارادایم تفسیری انجام شد و این انتخاب به پژوهشگر امکان داد تا فرآیند تحلیل را فراتر از توصیف سطحی برده و با استفاده از یادداشت‌برداری‌های تحلیلی (Memos)، به واسازی روابط پنهان، مقاومت‌های سازمانی و تعارضات منافع که معمولاً در اسناد رسمی منعکس نمی‌شوند، بپردازد.

جامعۀ آماری شامل خبرگان و کنشگران کلیدی در زنجیرۀ سیاست‌گذاری و اجرای قوانین آلودگی هوا در ایران بود. معیار انتخاب و ورود مشارکت‌کنندگان به پژوهش بر سه شاخص اصلی استوار بود: ۱) داشتن تخصص علمی در حوزه‌های محیط ‌زیست، حقوق یا سیاست‌گذاری عمومی، ۲) سابقۀ حداقل ۱۰ سال فعالیت اجرایی یا مدیریتی در نهادهای متولی (مانند سازمان محیط ‌زیست، وزارتخانه‌های ذی‌ربط و شهرداری‌ها) و ۳) درگیری مستقیم در فرآیند تدوین، تخصیص بودجه یا نظارت بر اجرای قانون هوای پاک. پانل خبرگان نهایی شامل ۱۵ نفر (۱۱ مرد و ۴ زن) با میانگین سابقه حرفه‌ای ۶/۲۰ سال بود که از نظر تحصیلات، ۱۴ نفر دارای مدرک دکتری و یک نفر کارشناسی ارشد (مدیر ارشد) بودند. توزیع سازمانی آن‌ها شامل نمایندگانی از سازمان حفاظت محیط‌ زیست، دانشگاه‌ها، حوزۀ حمل‌ونقل شهری، وزارت نفت، شرکت کنترل کیفیت هوا و نهادهای مردم‌نهاد بود که پوشش‌دهندۀ طیف کامل ذی‌نفعان است.

نمونه‌گیری به روش هدفمند نظری و براساس اصل اشباع نظری انجام شد. اگرچه تعداد ۱۵ مصاحبه در نگاه اول ممکن است محدود به نظر برسد، اما در این پژوهش به دلیل «تجانس بالای گروه خبرگان» و «تراکم بالای اطلاعات» در هر جلسه، اشباع مفهومی (Conceptual Saturation) حاصل شد. به­طوری­که از مصاحبۀ دوازدهم به بعد، کدهای جدید تنها مصادیق قبلی را تأیید کرده و ابعاد جدیدی به مقولات یا روابط نظری اضافه نگردید؛ لذا استمرار مصاحبه‌ها تا نفر پانزدهم صرفاً جهت اطمینان کامل از غنای نظری بود. داده‌های اصلی از طریق مصاحبه‌های عمیق نیمه ‌ساختاریافته (۴۵ تا ۷۵ دقیقه) جمع‌آوری شد که پرسش‌های آن حول محور چالش‌های ساختاری، فرآیندهای تصمیم‌گیری پنهان، راهبردهای مواجهه و پیامدهای اجرای ناقص طراحی شده بود.

تحلیل داده‌ها با استفاده از نرم‌افزار MAXQDA 2024 و در سه مرحلۀ متوالی انجام شد. در مرحلۀ کدگذاری باز، ۹۸۷ کد اولیه استخراج گردید که این تعداد بالا ناشی از اتخاذ روش «کدگذاری خط‌به‌خط» (Line-by-line Coding) منطبق بر رویکرد چارمز بود تا ظریف‌ترین جنبه‌های تجربیات مشارکت‌کنندگان از دست نرفته و دقت تحلیل فدای خلاصه­سازی نشود. در مرحلۀ کدگذاری محوری، مفاهیم در ۳۸ مقولۀ فرعی و ۱۱ مقولۀ اصلی براساس روابط مدل پارادایمی دسته‌بندی شدند. درنهایت، با کدگذاری انتخابی، پدیدۀ محوری (شکاف ساختاری اجرا) تبیین و مدل نهایی ترسیم شد. برای تضمین اعتبار و پایایی، از معیار لینکلن و گوبا (۱۹۸۵) شامل مثلث‌سازی داده‌ها (مقایسه مصاحبه‌ها با گزارش‌های نظارتی مجلس و اسناد قانونی)، بازبینی توسط ۸ نفر از مشارکت‌کنندگان (Member Check) و ممیزی توسط دو پژوهشگر کیفی مستقل (Peer Debriefing) استفاده شد. تمامی مراحل با رعایت کامل اخلاق پژوهش، ازجمله رضایت آگاهانه و حفظ محرمانگی هویت خبرگان، انجام پذیرفت.

3      یافته‌ها و بحث

پس از کشف و استخراج گزاره‌های اولیه و مفاهیم و مقولات اصلی مربوط به هدف اصلی تحقیق مبنی بر «تحلیل کیفی سیاست‌ها و چالش‌های اجرایی قوانین محیط ‌زیستی ایران در مدیریت آلودگی هوا» با استفاده از تحلیل موضوعی، نتایج یافته‌های تحلیل محتوی تماتیک مصاحبه‌های انجام­شده با خبرگان تحقیق مشاهده گردید که 536 گزارۀ اولیه با مجموع فراوانی 995 کشف و احصاء گردید. در این پژوهش، از ماتریس آنتروپی شنون و ضرایب عددی صرفاً به­عنوان «ابزار کمکی برای نشان دادن غنای داده‌ها (Data Richness)» و اولویت‌بندی مفاهیم از دیدگاه مشارکت‌کنندگان استفاده شده است؛ اما تحلیل نهایی و استنتاج‌های پژوهش، بر مبنای «روابط معنایی میان مقولات» و طبق اصول نظریۀ داده‌بنیاد (رویکرد ساختن‌گرا) انجام یافته است.

شکل 2. ماتریس شنون چالش‌های اجرایی قوانین محیط ‌زیستی ایران در مدیریت آلودگی هوا

نتایج ماتریس شنون (شکل 2) نشان داد که 93 گزارۀ اولیه به مجموع فراوانی 172 در قالب 5 مقولۀ اصلی شامل چالش‌های قانونی (ضریب اهمیت 41)، نهادی (39)، مالی (38)، فرهنگی (21) و فنی و محیطی (33) کشف و احصاء گردید. در ادامه جدول مربوط به گزاره‌های اولیه و مقولات چالش‌ها ارائه گردید (جدول 1).

تحلیل اظهارات مشارکت‌کنندگان نشان می‌دهد که تداخل وظایف، فراتر از یک بحث اداری، به یک بن‌بست اجرایی تبدیل شده است. نقل‌قول مشارکت‌کنندۀ شمارۀ ۳: «مشکل اینجاست که سازمان محیط زیست طبق قانون ناظر است، اما قدرت برخورد با وزارتخانه‌های بزرگی مثل نفت یا صمت را ندارد. وقتی در جلسات، بحث بین تولید و آلودگی پیش می‌آید، همیشه محیط زیست است که عقب‌نشینی می‌کند؛ چون ابزار قانونی‌اش قدرت لازم برای توقف تولید را ندارد.»

نتایج ماتریس شنون (شکل 3) نشان داد که 182 گزارۀ اولیه به مجموع فراوانی 330 در قالب 9 مقولۀ اصلی شامل ساختار قانونی و سیاست‌گذاری (63)، ظرفیت نهادی و سازمانی (30)، فناوری و ابزارهای پایش (29)، منابع مالی و اقتصادی (27)، فرهنگ و آگاهی عمومی (34)، عوامل سیاسی و مدیریتی (44)، دانش و پژوهش (31)، مشارکت بخش خصوصی (42) و شرایط محیطی و اقلیمی (30) کشف و احصاء گردید.

                          شکل 3. ضرایب اهمیت مقولات اصلی عوامل موثر بر اجرای قوانین محیط ‌زیستی ایران در حوزۀ آلودگی هوا

شکل 4. ماتریس شنون عوامل موثر بر اجرای قوانین محیط ‌زیستی ایران در حوزۀ آلودگی هوا

یافته‌های کیفی حاکی از آن است که محدودیت‌های اقتصادی و تحریم‌ها، بهانه‌ای برای فرار از نوسازی تکنولوژیک ایجاد کرده است. نقل‌قول مشارکت‌کنندۀ شمارۀ ۱۱: «ما می‌گوییم اتوبوس‌ها باید نوسازی شوند، اما وقتی بودجه نیست و تحریم هستیم، عملاً قانون روی کاغذ می‌ماند. درواقع تحریم یک عامل بیرونی است که باعث شده مدیران میانی نسبت به استانداردهای سخت‌گیرانه قانون هوای پاک بی‌تفاوت شوند و بگویند در این شرایط اقتصادی، اجرای قانون ممکن نیست.» همچنین بررسی‌ها نشان می‌دهد که پدیدۀ مازوت‌سوزی ریشه در تعارض میان سیاست‌های انرژی و سلامت دارد. نقل‌قول مشارکت‌کنندۀ شمارۀ ۹: «ناترازی گاز یک واقعیت تلخ است. نیروگاه مجبور است بین خاموشی شهر و سوزاندن مازوت یکی را انتخاب کند. در این میان، قانون هوای پاک به­کلی فراموش می‌شود؛ چون امنیت انرژی در اولویت بالاتری نسبت به سلامت عمومی قرار گرفته است.»

در بخش راهبردها 150 گزارۀ اولیه به مجموع فراوانی 294 در قالب 7 مقولۀ اصلی کشف و احصاء گردید.

شکل 5. ماترس شنون راهبردهای اجرایی برای بهبود اجرای قوانین محیط ‌زیستی ایران در حوزۀ آلودگی هوا

در بخش راهبردها، 4/21 درصد از نظرات خبرگان تحقیق مربوط به گزاره‌ها، مفاهیم و مقولۀ اصلی تقویت چارچوب قانونی می‌باشد. پس از آن راهبرد سیاست‌های اقتصادی و انگیزشی با 7/20 درصد نظرات خبرگان و سپس راهبرد ظرفیت‌سازی نهادی، فناوری و نوآوری، مدیریت و سیاست‌گذاری، نظارت و ارزیابی و مشارکت اجتماعی و عمومی به ترتیب با درصد فراوانی 6/13، 9/12، 6/11، 2/11 و 5/8 درصد در رتبه‌های بعدی قرار گرفتند. به منظور تبیین راهبردها، گزاره‌ها و مفاهیم فرعی و اصلی و مقولات اصلی جدول (3) ارائه شد.

راهبردهای استخراج­شده نشان‌دهندۀ لزوم عبور از حکمرانی متمرکز به سمت مشارکت مدنی و شفافیت است. نقل‌قول مشارکت‌کنندۀ شمارۀ ۱۵: «تا زمانی که داده‌های آلودگی هوا و سهم هر صنعت شفاف نباشد، جریمه‌ها اثر نمی‌کند. راهبرد اصلی ما باید ایجاد یک فشار اجتماعی از طریق شفاف‌سازی اطلاعات باشد تا صنایع مجبور به پاسخ­گویی شوند، نه اینکه فقط به دولت گزارش بدهند».

پیامدهای اجرای قوانین محیط ‌زیستی در حوزۀ آلودگی هوا در ایران 111 گزارۀ اولیه با مجموع فراوانی 199 در دو مقولۀ اصلی پیامدهای مثبت و پیامدهای منفی کشف و احصا گردید.

شکل 6. ماترس شنون پیامدهای اجرای قوانین محیط ‌زیستی در حوزۀ آلودگی هوا در ایران

جدول 4. پیامدهای اجرای قوانین محیط ‌زیستی در حوزۀ آلودگی هوا در ایران

الف) پیامدهای مثبت

ب) پیامدهای منفی

تطبیق ضرایب عددی با روایت‌های مشارکت‌کنندگان نشان می‌دهد که «شکاف ساختاری» صرفاً یک نقص فنی نیست، بلکه برآمده از یک «فرهنگ سازمانی مقاومت‌محور» در دستگاه‌های اجرایی است. این مقاومت بوروکراتیک باعث شده تا راهبردهای مدرنی چون اقتصاد چرخشی یا مالیات سبز در سایۀ ساختارهای سنتی و تمرکزگرا ابتر بمانند.

در ادامه به منظور درک بصری از داده‌ای تحلیل شده با استفاده از نرم­افزار مکس کیودا نسخۀ 2024 یک نمودار درختی به منظور تبیین روابط بین مقولات عوامل موثر و پیامدها ارائه شد (شکل 7).

شکل 7. مدل مفهومی و پارادایمی پژوهش (برخاسته از داده‌ها) در قالب ساختار سلسله‌مراتبی

مدل استخراج شده در این پژوهش بیان­گر یک فرآیند پویاست. خط داستانی تحقیق نشان می‌دهد که "شکاف ساختاری در اجرا" (پدیدۀ محوری) تحت تأثیر تداخل وظایف و ضعف نظارت (شرایط علّی) شکل گرفته است. این فرآیند در بستری از اولویت‌های اقتصادی و فشارهای بین‌المللی (شرایط زمینه‌ای) قرار دارد که منجر به اتخاذ راهبردهای واکنشی شده است. پیامد نهایی این زنجیره، تداوم بحران زیست‌محیطی و کاهش سرمایۀ اجتماعی است. برای انسجام نظری، ۹ مقولۀ اصلی شناسایی شده در سه کلان‌مقوله: ۱- حکمرانی یکپارچه، ۲- بسترهای اقتصادی-سیاسی و ۳- راهبردهای بازدارنده تجمیع شدند تا مدل از سطح توصیفی به سطح تبیینی ارتقا یابد.

4      جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

پژوهش حاضر با اتکا به رویکرد سازنده‌گرای نظریۀ داده‌بنیاد (چارمز، 2014)، تلاشی نظام‌مند برای واکاوی لایه‌های پنهان بوروکراسی و سیاست‌گذاری در حوزۀ محیط ‌زیست ایران است. یافته‌های این مطالعه نشان می‌دهد که بن‌بست‌های اجرایی در قانون هوای پاک، بیش از آنکه محصول کمبودهای فنی یا اعتباری باشند، ریشه در یک «تصلب ساختاری» دارند که ما آن را تحت عنوان پدیدۀ محوری «شکاف ساختاری و مزمن میان سیاست‌گذاری و اجرا» شناسایی کردیم. براساس تحلیل تفسیری روایت‌های مشارکت‌کنندگان، این شکاف محصول تصادفی ناهماهنگی نیست، بلکه یک «برآیند سیستماتیک» از تداخل وظایف و تعارض منافع نهادینه شده است. درواقع، قانون هوای پاک (مجلس شورای اسلامی، ۱۳۹۶) در میدان عمل، میان ضرورت‌های کوتاه‌مدت اقتصادی و الزامات بلندمدت سلامت عمومی گرفتار شده است. این وضعیت، به تعبیر خبرگان این پژوهش، نوعی «شکست حکمرانی» را رقم زده است؛ جایی که بوروکراسی به جای تسهیل اجرای قانون، به ابزاری برای بازتولید وضعیت موجود و فرار از پاسخ­گویی تبدیل می‌شود. این تحلیل با دیدگاه‌های بازرگان (۱۴۰۰) در خصوص شکست سیاست‌های عمومی در ایران و گزارش‌های آسیب‌شناسی مرکز پژوهش‌های مجلس (۱۴۰۲) همخوانی دارد که بر صوری­شدن فرآیندهای نظارتی تأکید دارند.

در تبیین فرآیندهای پنهان موانع اجرایی، مدل پارادایمی این پژوهش نشان می‌دهد که «چالش‌های قانونی و نهادی» به­عنوان اصلی‌ترین شرایط علّی، بستری را فراهم آورده‌اند که در آن، دستگاه‌های مسؤول به جای همکاری هم‌افزا، به سمت «جزیره‌ای عمل کردن» سوق یافته‌اند. مشارکت‌کنندگان با توصیف تجربیاتی همچون «لابی‌گری صنایع بزرگ» و «اولویت‌بخشی به تولید آلاینده به بهانۀ حفظ اشتغال»، تصویری روشن از لایه‌های زیرین قدرت ارائه دادند. این روایت‌ها فاش ساخت که چگونه مفاهیمی همچون «تحریم‌های اقتصادی» به­عنوان یک متغیر مداخله‌گر، نه­تنها دسترسی به فناوری‌های پاک را محدود کرده، بلکه به بهانه‌ای برای نادیده­گرفتن استانداردهای زیست‌محیطی در بدنۀ بوروکراسی تبدیل شده است. این یافته با مطالعات فریادی (2023) هم­سو است که تعارض میان رشد اقتصادی و حفاظت محیط ‌زیست را در کشورهای نفت‌محور برجسته می‌کند. با این حال، پژوهش حاضر با فراتر رفتن از تحلیل‌های کلان، نشان داد که چگونه این تعارض در سطح خرد بوروکراتیک، منجر به شکل‌گیری راهبردهایی نظیر «تأخیری کردن آیین‌نامه‌ها» و «توافق‌های پشت پرده برای کاهش جریمه‌ها» شده است؛ امری که به­طور مستقیم پیوند میان قانون و ضمانت اجرای آن را از بین می‌برد.

در بررسی ابعاد بین‌المللی، یافته‌های ما در خصوص تداخل وظایف نهادی و کمبود ظرفیت اجرایی، با نتایج مطالعات فنگ و همکاران (2025) در چین و آندرس و همکاران (2023) در شرق آفریقا قرابت معنایی دارد. در هر دو بستر، «پیچیدگی مقررات» و «فقدان ضمانت اجرایی» به­عنوان موانع اصلی شناسایی شده‌اند. اما وجه تمایز و ویژگی بومی مدل فعلی، در ترکیب این عوامل با مفهوم «فرهنگ بوروکراتیک مقاوم» است. در ایران، مقولۀ فرهنگی برخلاف مطالعات فراهت (2022) در کشورهای خلیج فارس، کم­تر به الگوهای مصرف انرژی و بیشتر به «بی‌اعتمادی نهادی» و «فقدان مشارکت مدنی» مرتبط است. روایت‌های استخراج­شده نشان می‌دهند که شهروندان و کنشگران به دلیل مشاهده ناکارآمدی در اجرای قانون توسط دولت، دچار نوعی «بی‌تفاوتی مدنی» شده‌اند که خود به­عنوان یک مانع زمینه‌ای، راهبردهای اصلاحی را خنثی می‌کند. این چرخۀ معیوب، حکمرانی آلودگی هوا را از یک مسألۀ پویا به یک وضعیت ایستا و بحرانی تبدیل کرده است که در مطالعات شارما و همکاران (2018) در هند نیز به شکل ضعف در هماهنگی‌های ملی-منطقه‌ای مورد اشاره قرار گرفته است.

خط داستانی این پژوهش، پیامدهای این وضعیت را در دو سطح مثبت و منفی تحلیل می‌کند. پیامدهای مثبت که عمدتاً در حد «پتانسیل‌های بالقوه» باقی مانده‌اند (نظیر اقتصاد سبز و بهبود سلامت عمومی)، در برابر پیامدهای منفی عینی (نظیر مرگ‌ومیر زودرس و خسارات میلیاردی گزارش شده توسط مؤسسۀ اثرات سلامت، 2024) قرار دارند. آنچه مدل ما را از رویکردهای کلاسیک نظیر مدل‌های پوتنام (1993) متمایز می‌سازد، شناسایی نقش «وابستگی به مسیر» در بوروکراسی ایران است. به این معنا که ساختار مدیریت آلودگی هوا چنان درگیر رویه‌های سنتی و راهبردهای واکنشی (مانند تعطیلی مدارس به جای اصلاح سوخت) شده است که گذار به حکمرانی پیشگیرانه مستلزم یک گسست ساختاری بزرگ است. خبرگان مشارکت‌کننده تأکید داشتند که بدون بازنگری در قدرت نهاد ناظر، هرگونه تزریق بودجه یا تدوین قانون جدید، صرفاً به حجیم‌تر شدن بوروکراسی بی‌عمل منجر خواهد شد؛ یافته‌ای که با تجربیات گانگولی و همکاران (2020) در دهلی نیز همخوانی دارد.

بر مبنای این تحلیل کیفی و به منظور ایجاد پیوند سیستماتیک میان نظریه و عمل، پیشنهادهای سیاستی زیر که مستقیماً از مقولات مدل پارادایمی (شرایط علّی، راهبردها و پیامدها) استخراج شده‌اند، ارائه می‌گردد: 1) بازطراحی ساختار حاکمیتی (برخاسته از مقولۀ موانع نهادی): برای غلبه بر «شکاف اجرا»، ایجاد یک نهاد حاکمیتی فراقوه‌ای با قدرت وتوی مصوبات اقتصادی ضد محیط ‌زیستی ضرورت دارد. این نهاد باید به جای رویکرد هماهنگی صوری، دارای قدرت اجرایی برای بازخواست وزارتخانه‌هایی باشد که از اجرای تکالیف قانون هوای پاک سرباز می‌زنند. این اقدام مستقیماً پدیدۀ «فرار سازمانی» را هدف قرار می‌دهد.

2) استقرار نظام شفافیت رادیکال و نظارت اجتماعی (برخاسته از مقولۀ راهبردهای فنی): با توجه به مقولۀ «انحصار اطلاعاتی»، ضروری است سامانۀ ملی پایش یکپارچه به گونه‌ای طراحی شود که داده‌های مربوط به آلایندگی صنایع و سهم تقصیر هر دستگاه به­صورت عمومی منتشر شود. این شفافیت، راهبرد «پنهان‌کاری بوروکراتیک» را خنثی کرده و مشارکت مدنی را که در بخش فرهنگی به­عنوان یک ضعف شناسایی شد، تقویت می‌کند. 3) تغییر پارادایم مالیاتی و حمایتی (برخاسته از مقولۀ تعارض منافع): به جای تکیه بر جریمه‌های ریالی که تحت تأثیر تورم کارکرد خود را از دست داده‌اند، باید نظام «مالیات بر کربن» و «عوارض سبز» مستقیماً در هزینۀ تولید ادغام شود. همچنین، ایجاد صندوق‌های حمایت مالی پایدار برای نوسازی صنایع، پاسخی است به شرایط زمینه‌ای «اقتصاد تحریمی» تا فشار بر صنایع، به مقاومت بوروکراتیک منجر نشود.

از منظر نظری، این مدل پارادایمی با ادغام متغیرهایی همچون «اقتصاد سیاسی نفت‌محور» و «بوروکراسی مقاوم»، گامی فراتر از مدل‌های عمومی اجرای سیاست برداشته است. این پژوهش نشان داد که در محیط‌های تحت فشار (مانند تحریم)، راهبردهای کنشگران به سمت «حفظ بقای سازمانی» سوق می‌یابد که لزوماً با اهداف پایداری محیط ‌زیست هم­سو نیست؛ لذا، نخستین مدل بومی ارائه­شده در اینجا، چارچوبی تفسیری برای درک چرایی «بی‌عملی آگاهانه» در ساختار اداری ایران فراهم می‌کند. ادعای بومی­بودن این مدل، به دلیل شناسایی روابطی است که در آن، متغیرهای سیاسی و اقتصادی به­طور مستقیم فرآیندهای فنی مدیریت آلودگی هوا را به گروگان گرفته‌اند؛ وضعیتی که با تجربیات عطار (2025) در پاکستان و آیدین و همکاران (2011) در ترکیه، علی­رغم شباهت‌ها، در شدت تأثیر پذیری از «بوروکراسی نفتی» تفاوت‌های ماهوی دارد.

درنهایت، باید به محدودیت‌های روش‌شناختی این مطالعه اشاره کرد. بزرگ‌ترین چالش این پژوهش، «ناسازگاری روش‌شناختی» میان ماهیت تفسیری و کیفی نظریه داده‌بنیاد با انتظارات رایج در نظام‌های اداری و علمی است که تمایل دارند واقعیت‌های پیچیدۀ انسانی و ساختاری را در قالب اعداد و ارقام ساده تقلیل دهند. اگرچه ما با استفاده از راهبردهای اعتبارسنجی (لینکلن و گوبا، 1985)، به اشباع نظری دست یافتیم، اما باید تأکید کرد که اعتبار این مدل نه در تعمیم آماری، بلکه در «قدرت تبیین‌گری» آن برای باز کردن جعبه­سیاه بوروکراسی محیط ‌زیستی ایران است. پیشنهاد می‌شود پژوهش‌های آتی با تمرکز بر مطالعات طولی، فرآیند تغییر رفتار سازمان‌ها پس از اعمال اصلاحات ساختاری را رصد و همچنین با انجام مطالعات تطبیقی در استان‌های با شرایط ژئوپلیتیکی خاص (مانند خوزستان)، ابعاد جدیدی از پدیدۀ «شکست حکمرانی» را در سطوح محلی واکاوی کنند. این مسیر پژوهشی می‌تواند به گذار از مدیریت بحران‌محور به سمت یک حکمرانی داده‌محور، شفاف و پاسخ­گو در قبال حق بر هوای پاک منجر شود.

حامی مالی

بنا به اظهار نویسندۀ مسؤول، این مقاله حامی مالی نداشته است.

سهم نویسندگان در پژوهش

تمامی نویسندگان در این پژوهش سهم یکسانی دارند.

تضاد منافع

نویسندگان اعلام می­کنند که هیچ تضاد منافعی در رابطه با نویسندگی و یا انتشار این مقاله ندارند.

تقدیر و تشکر

نویسندگان از همۀ افراد، به دلیل مشاوره و راهنمایی علمی و مشارکتشان در این مقاله تشکر و قدردانی می­کنند.

*  نویسنده مسؤول: محمدرضا تابش

[1] دانشجوی دانشجوی دکتری، مدیریت محیط زیست، دانشگاه آزاد اسلامی، واحد علوم و تحقیقات، تهران، ایران. khajevandi@netbaran.net

[2] دانشیار گروه مدیریت محیط زیست، دانشگاه آزاد اسلامی، واحد علوم و تحقیقات، تهران، ایران. نویسنده مسئول. tabeshdanesh@gmail.com

[3] دانشیار گروه مدیریت محیط زیست، دانشگاه آزاد اسلامی، واحد علوم و تحقیقات، تهران، ایران. h.bahmanpour@srbiau.ac.ir

[4] استاد گروه مدیریت محیط زیست، دانشگاه آزاد اسلامی، واحد علوم و تحقیقات، تهران، ایران. nmansourin@gmail.com

[5] استاد گروه مدیریت محیط زیست، دانشگاه آزاد اسلامی، واحد علوم و تحقیقات، تهران، ایران. babaei.env.mng@gmail.com

[6] World Health Organization

[7] Health Effects Institute

[8] Sharma

[9] Ganguly

[10] Athar

[11] Aydin

[12] Farahat

[13] Implementation Failure

Andres, L., Bryson, J. R., Bakare, H., & Pope, F. (2023). Institutional logics and regional policy failure: Air pollution as a wicked problem in East African cities. Environment and planning C: politics and space, 41(2), 313-332.

Athar, Z. (2025). Exploring Gendered Experiences and Behavioral Patterns Regarding Smog as an Environmental Pollutant: A Study on Its Impact on General Physical Health in Lahore. AL-ĪMĀN Research Journal, 3(01), 208-220.

Aydin Coskun, A., Türker, O. Y., & Velioglu, N. İ. M. E. T. (2011). Air pollution regulations in Turkey and harmonization with the EU legislation. IForest-Biogeosciences and Forestry, 4(4), 181.

Charmaz, K. (2014). Constructing grounded theory. Sage Publications.

Creswell, J. W., & Poth, C. N. (2016). Qualitative inquiry and research design: Choosing among five approaches. Sage publications.

Department of Environment. (2025). National Air Quality Monitoring System, https://aqms.doe.ir. In Persian.

Farahat, A. (2022). Air quality in the Gulf Cooperation Council (GCC) countries. In Asian atmospheric pollution (pp. 201-226). Elsevier.

Faryadi, M. (2023). Institutional challenges of monocentric climate governance in the legal system of Iran. Asia Pacific Journal of Environmental Law, 26(2), 143-161.

Faryadi, M. Supervisory challenges of the Department of Environment in ensuring the proper implementation of the Clean Air Law. Administrative Law. 2024; 11 (37): 9-32. In Persian.

Feng, T., Chen, X., Ma, J., Sun, Y., Du, H., Yao, Y., Mi, Z. (2023). Air pollution control or economic development? Empirical evidence from enterprises with production restrictions. Journal of Environmental Management, 336, 117611.

Feng, T., Ma, J., Yang, Y., & Mi, Z. (2025). Synergistic effects of air pollution control policies: Evidence from China. Journal of Environmental Management, 373, 123581.

Ganguly, T., Selvaraj, K. L., & Guttikunda, S. K. (2020). National Clean Air Programme (NCAP) for Indian cities: Review and outlook of clean air action plans. Atmospheric Environment: X, 8, 100096.

Glaser, B. G., & Strauss, A. L. (1967). The discovery of grounded theory: Strategies for qualitative research. Aldine Publishing.

Health Effects Institute. (2024). State of global air 2024. https://www.stateofglobalair.org

Islamic Parliament of Iran. (2017). Clean Air Law. Islamic Parliament Research Center. https://rc.majlis.ir/fa/law/show/1030618. In Persian.

Islamic Parliament Research Center. (2023). Investigation of actions and executive solutions of the Clean Air Law (Report No. 18666). Islamic Parliament of Iran. In Persian.

Lincoln, Y. S., & Guba, E. G. (1985). Naturalistic inquiry. Sage.

Payambarzadeh, M. M., Alavani, M., Amirkabiri, A. R., & Rabieei Mandjin, M. R. (2021). Presenting a native model for the implementation of air pollution prevention and control policies in Iran (Case study: Tehran city). Majles & Rahbord, 28(105): 69-98. doi: 10.22034/mr.2021.436. In Persian.

Sharma, A. K., Baliyan, P., & Kumar, P. (2018). Air pollution and public health: the challenges for Delhi, India. Reviews on environmental health, 33(1), 77-86.

Strauss, A., & Corbin, J. (1998). Basics of qualitative research techniques. (2nd ed.). Sage Publications.

Tehran Air Quality Control Company. (2025). Tehran Air Quality Annual Report, https://air.tehran.ir. In Persian.

World Health Organization. (2024). Ambient air quality and health. https://www.who.int.